0次浏览 发布时间：2025-05-22 02:30:00
生态环境法典命名增加了“生态”二字，体现了从“小环保”到“大环保”的理念演进。农健|图
住在歌词的场景里，浪漫却也烦恼。
“走到玉林路的尽头，坐在小酒馆的门口。”赵雷《成都》歌词中的玉林路遍布酒吧，住在“小酒馆”楼上的方园，备受噪音困扰。
小红书上，一群和方园遭遇类似的“城市噪声受害者”正自发提供模板，为加强监管广场舞、露天扩音KTV等，提出法律修改建议。
噪声污染防治法规定了噪声怎么管，但未来，此法将被生态环境法典取代。
2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议。这是民法典之后，中国的第二部“法典”——5编1188条、近16万字，比民法典多出6万字。
这也是世界上第一部以“生态环境”命名的法典。中南财经政法大学法学院教授张忠民认为，民法典被称为“社会生活的百科全书”，类比来看，生态环境法典就是“人与自然和谐相处的行为指南”，干净的水、清洁的空气、健康的食品，是基本生活需求满足后的更高要求。
这部鸿篇巨制的亮相让业内人士感到“意外”。距离法典编纂工作专班成立仅过去一年半，而民法典从启动编纂到草案提请审议，历时五年。
事实上，自2003年以来，生态环境法典的酝酿已有二十余年。2017年后进入快车道，中国法学会环境资源法学研究会（以下称“研究会”）呈递了专家建议稿。南方周末记者采访了研究会多位核心编制者，他们最近的日程被各类研讨会塞满。
意外之下，有不少惊喜。比如，“绿色低碳发展”在法典中独立成编，是全球首创。县级生态环境分局被赋予独立的执法主体资格，基层干部“格外期待法典尽快施行”。
不过，拼凑感强也是不少业内人士的观感。而且，相比关乎婚姻、继承等的民法典，生态环境法典虽然也和公众息息相关，却更为陌生。2025年4月30日-6月13日，草案向社会公开征求意见，截至5月21日，征求意见期过半，仅有695人提出1347条意见。而五年前，民法典草案最终征集意见超10万条。
“你也可以管天管地管空气！”环保组织自然之友号召公众也来提建议。
研究了现有法律，方园发现，生活噪声分贝有相关标准，但执法难。到了夏天，烦恼更甚，室外烧烤摊的油烟也影响临街住户。
“重点解决老百姓家门口的噪声、油烟、恶臭问题，法典在既有规定基础上有所创新。”华侨大学法学院院长刘超是法典专家建议稿“污染控制编”负责人。他介绍，备受公众关注的化学物质、电磁辐射和光污染等在草案中新增了规定。
提到“法典”，公众容易想到《汉谟拉比法典》《查士丁尼法典》等颇具历史厚重感的“大部头”。的确，法典是诸多法律的“集合体”，体量大、领域广、体系全。
近16万字的生态环境法典草案分为五编，符合法典总则-分则的常规结构，第一编总则编和第五编法律责任和附则编，属于一般性规范，第二、三、四编针对具体领域：污染防治、生态保护和绿色低碳发展。
我国目前的生态环境法体系是“1+N+4”，即起到基础性、综合性作用的环保法+专门法律（如大气污染防治法、森林法）+特殊地理、区域或流域的法律（长江、黄河、青藏高原、黑土地法）。
由于现行法律法规庞杂，法典从起草之初就采用“适度法典化”模式。不追求完全纳入所有相关法律规范，而是通过提取公因式的方式，整合现有法律中的共性内容，同时对具体事项进行详细规定。既满足法典的体系化和规范性，又保持灵活性和开放性。
草案吸纳了生态环境领域的三十多部单行法、一百多件行政法规、一千多件地方性法规。法典施行后，环保法以及大气、水、土壤、固废领域的污染防治法等十部法律将同时废止，其他法律需要保留并修订，一些新法将继续制定。
草案的五编中，污染防治编占据了大头，字数为全文的40%，这是环保最为传统的领域，但这份“行为指南”并不止于污染防治。
法典命名增加了“生态”二字，体现了从“小环保”到“大环保”的理念演进。狭义的环境保护局限于污染防治的“小环保”范畴，而生态文明体制改革要求是污染防治与生态保护并重、“人与自然和谐共生”的“大环保”格局。
哪些领域可以单独设编，学界一直有争议。例如，有观点认为海洋比较特殊，应单设一编；有人呼吁自然资源很重要，应该单独设编。
张忠民回忆，2017年，研究会刚开始法典编纂的研究工作，就明确了五编制的法典结构，个别分编名称有所调整，但“绿色低碳发展编”的名称、排序从未变动。
学界普遍认为，绿色低碳发展独立成编，超越了传统的“污染控制和自然生态保护二分”的结构，将保护与发展从对立转为统一，不亚于人格权独立成编对于民法典和中国法治的独特贡献。
这一编也曾有不同意见，因为单行法比较成熟时才考虑纳入法典，而在目前各国单行法中，绿色低碳发展均处于探索起步阶段。
“但课题组从一开始就达成共识，要将绿色低碳发展独立成编。”后来，张忠民成为该编的专家建议稿负责人。
他分析，全球生态环境法律体系的迭代，可以分为三个阶段：1.0阶段控制污染，2.0阶段平衡生态系统，3.0阶段追求低碳发展，对应可持续发展的三个维度——人体健康、自然环境、经济社会的可持续。“客观说，我们（当前的发展阶段）还在1.0和2.0之间徘徊，但法典未雨绸缪，向3.0阶段迈出了一大步。”
目前只有少数国家具备环境法典，模式均不相同。我国环境法典的设想，最早可追溯至2003年。
上海财经大学教授、中国法学会环境资源法学研究会原会长蔡守秋向南方周末记者回忆，首任国家环保局局长、时任全国人大环资委主任委员曲格平当年向第十届全国人大提交报告，建议研究启动环境法典的编纂工作。这是中国立法机构首次提出环境法典编纂的设想。
通过对立法史的深入挖掘，上海社会科学院法学研究所研究员彭峰称，全国人大常委会法工委内部认为，我国当时有三个领域可以编纂法典，分别是民法、环境法、教育法。
蔡守秋称，编纂环境法典提议也受到民法典的影响。1982年，民法典草案已有第四稿。2002年，第九届全国人大常委会审议了民法典草案，虽未正式通过，但也成为中国法治领域的大事。
而彼时的环境法律基础也已比较扎实。“2003年前，我国80%最重要的环境和自然资源的单行法已完成立法，环境法体系被认为进入了相对稳定期。”彭峰对南方周末记者说，“这可能是当时全国人大提出环境法典编纂设想的内在动因之一。”
1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》通过，1980年至2003年期间，我国现行环境法体系的主体已基本搭建完成：在污染防治领域通过了水、大气等单行法律；自然资源领域通过了森林、草原等单行法律；在自然与生态保护领域通过了水土保持、防沙治沙等单行法。
随后，全国人大环资委牵头组织环境法典编纂的前期研究、论证工作，持续了一年多，收集了意见。最终经领导层审慎考虑，立法没有继续进行。
蔡守秋解释，当时我国的环保工作正处于改革时期，体制、机构及其职责的变动较大较快，无论立法还是修法都相当频繁，立法部门的注意力更多集中在单行法上，无暇顾及环境法典。此外，无论是环境法治建设的实务部门，还是环境法学理论界，当年对国内外环境法典的信息搜集整理和理论研究工作都十分薄弱，难以为编纂法典提供坚实的理论和实践支撑。
始于2003年的第一阶段的尝试终止后，立法行动一度沉寂，2017年起，第二阶段拉开了序幕。两个阶段最大的区别是：前者是由立法机构自上而下部署，后者则是由环境法学者们自下而上推动。
2017年，中国法学会环境资源法学研究会会长、时任全国政协社会与法制委员会驻会副主任吕忠梅向全国人大提交建议：将环境法典编纂纳入立法计划。
“每一个法律人，法典是入门的概念；对于法律研究者，编纂法典是最高的学术理想。”吕忠梅曾在接受媒体采访时称。
此时的大环境与2003年大有不同。
研究会副会长、北京大学法学院教授汪劲对南方周末记者回忆当年背景：2017年，民法典编纂已成气候，研究会在北京主办了“各国环境法典编译出版国家研讨会”，这令汪劲等人意识到，环境法典可能是下一步我国法典化的方向之一。
“法典编纂绝对不是简单的立法问题，而是一个半研究型的成果。”汪劲说，虽然环境法学研究在中国已有四十年历史，但学界对中国环境法体系仍没形成统一认识。研究会想借研究生态环境法典立法之机，花费十年左右，全面梳理我国环境法学的理论和实践。
在学者们研究环境法典的同时，行政法、劳动法、经济法、诉讼法、刑法等领域，也都在研讨编纂法典的可能性，有的领域法律基础不足，有的领域学界内部分歧较大。“我们与其他法学研究会开会，他们都同意，环境法典的立法条件更加成熟。”汪劲认为，法典编纂必须满足三个条件：决策层支持，有一定的法律基础和非常充分的研究，生态环境法典全部具备。
沉寂十余年后重启，2017年之后，立法进入快车道。2021年，全国人大常委会将“研究启动环境法典等编纂工作”列入当年的立法工作计划。2023年、2024年，“生态环境法典编纂”连续出现在党中央顶层设计文件中。
不过直到草案亮相，学界关于生态环境法典的争议仍在。
有的认为立法典的条件仍不成熟——许多环境法律制度仍在发展过程中，还未成型；有的认为没有必要——法典编纂更像是一个“文字工作”，无法解决若干实际工作中突出的问题，比如如何把法律真正落实到基层政府和社会等。
打开近16万字的草案文档，阅读门槛很高，不只是有些法律、生态环境专业术语可能“劝退”普通人，业内人士也觉得部分内容有一些不同单行法的拼凑感，逻辑不够通顺。比如同一个对象的相关规定在法典的不同章节反复出现，甚至需要搜索关键词才能找全。
巩固是北京大学法学院研究员、资源能源与环境法研究中心主任，担任法典专家建议稿生态保护编的负责人。他举例，关于林木采伐，“生态系统保护”章把森林作为生态系统进行专节保护，涉及林木采伐管控；而“自然资源保护与可持续利用”章又规定了林木采伐的内容；在“生态退化的预防和治理”章的两节中也各有一条采伐条款。
产生上述问题的原因之一在于，法典草案将不同单行法中的部分内容“平移”过来，而没有进一步整合。“这样划分，还是体现了将生态与资源二元对立的传统观念。”巩固说。而在现代“大环保”观中，“资源”“环境”“生态”是“一体三面”的关系。
专家建议稿曾经建议，生态保护编的每一章既包括保护，也包括可持续利用，“二者本身就是一枚硬币的两面”。
针对多龙治水的老难题，法典被期待能解决部门冲突。
已有的三十多部生态环境领域单行法由各有关部门牵头起草，由于部门职权、任务目标等各不相同，单行法往往具有不同部门的“烙印”，甚至“打架”。
法典试图跳出部门思维，站在更高的视角，从国家整体利益出发协调冲突。但从目前草案来看，尚不尽如人意。
巩固发现，不少涉及部门职责的条款规定比较笼统，许多法条没有明确具体部门，而是以“国家”指代，“实际执行中还要探索甚至博弈”。
汪劲也感觉，现在法典草案有成为“政策法”的倾向。当发生争议时，法院不能拿政策去判决，法律必须体现确定性。“如果法律不规定清楚，凭什么要别人服从？”
汪劲建议，法典应站在高位阶角度，尽量把各部门的权限职能范围以法律形式确定下来。与法典草案对比，在研究会起草的专家建议稿中，学者们尽可能将主体责任落实到具体部门。
解决生态环境问题需调动各方积极性，实现共治。法典草案在公众参与方面仍有提升空间。
在一些学者看来，法典草案未明确纳入“环境权”，是“最大的遗憾”。法典的1188条规定中，第1条给整部法典“定调”：为了保护生态环境,防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益……
与现行环保法相比，草案新增了“生态环境权益”的表述。
“但权益和权利不同，处在利益和权利之间；无救济不成权利，公众享有权利意味着政府要承担更多的义务和责任。目前草案采取折中办法，有进步，但步子迈得不够大。”张忠民感叹。
中国环境法的基础理论研究始于环境权。数十年来，学界对公民环境权的定义形成基本共识：指公民享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利，包括知情权、表达权、参与权、监督权，以及节约资源、保护环境、绿色低碳消费的义务。
但我国环境立法一直未将环境权纳入，没想到备受瞩目的草案也未纳入。具体的环境权利中，健康权和参与权的落实，在草案中还不够充分。
中国法学会环境资源法学研究会常务理事、西北大学法学院教授王社坤参与了专家建议稿“污染控制编”的编纂，他向南方周末记者表示，根据现有污染防治法律法规的规定，排放有毒有害物质的需要开展环评，但是通常只评估对环境本身的影响，而不直接涉及对公众健康影响的评估。
刘超建议，公众健康保障制度设计中，还应当在污染防治编“一般规定”中规定公众健康风险防控制度，明确生态环境部与卫生健康委员会的职责及二者关系。
环保组织自然之友总干事何艺妮注意到，草案中信息公开与公众参与等公众环境权利基本沿用现有环保法规定，公众环境权被侵害时如何救济的条文较少，环保组织主张的行政公益诉讼和海洋类公益诉讼的权利也未得到法律确认。
尤为值得关注的是，在公益诉讼领域，部分新增条款还存在“打架”之嫌。
比如，第1066条和第1068条分别从“造成国家损失”和“损害社会公共利益”的角度规范生态损害赔偿的程序，二者可能存在竞合关系。
“当政府未起诉时，检察院或社会组织可以起诉”的规定，可能导致公益诉讼被迫增加前置程序。“政府部门、检察院和环保组织的诉讼有不同的角色分工，需要相互支持，发挥最大作用，而非互相替代或制衡。”何艺妮说。
意见纷至沓来，有观点认为法典要抓住机会不留遗憾。也有观点认为，法典不需规定得那么细，还待细则或司法解释落实。
但王社坤认为现在还不到谈遗憾的时候，“要认识到，尽管草案有很多问题，但毕竟还在审议程序之中，还有机会修改完善，我们应当尽最大努力少留遗憾。”
回看2012年环保法修订，初稿也曾招致诸多意见（详见南方周末2012年报道《环保法修订：意见一箩筐》），后历经四审，纳入按日计罚等条款，被称为“史上最严”“长了牙”。
王社坤认为，“立法过程在一定程度上就是政治决策过程”，比如公民环境权是否能入典，万事俱备只欠东风。“学界已经完成了相关的理论研究，环境权入典有着充分的理论依据，我国也在《国家人权行动计划（2021-2025年）》里将环境权列为了独立的人权类型。”
王社坤表示，接下来向立法者提供的建议，可不局限于理论层面，而是从构建中国话语、展现中国形象等国际传播层面论证。
“目前法典草案可提升的空间仍然很大。”巩固表示，如果按照原计划，法典可能在2026年就要审议通过，剩余时间相对于如此鸿篇巨制的法典略显仓促。业内许多人希望，放缓节奏，有更多时间充分讨论、细致打磨。
相比之下，民法典整体的编纂及审议周期更长，先出台民法典总则，再分别审议各分编草案，最后合并为法典草案审议，而生态环境法典草案是一次性呈现。张忠民打比方，“这就像根据不同的食材、备菜情况，上菜的方式有些不同，有的一次上五盘，有的一盘盘端出来。不同的立法方式各有利弊，现在整体呈现草案，更能看出内在逻辑。”
根据全国人大常委会2025年度立法工作计划，生态环境法典草案在初次审议后，将“适时进行分拆审议”，逐步推进修改完善。南方周末记者了解到，接下来的审议安排也将动态调整。
内部研讨，公开呼吁……各方意见正在表达。
联合广东卓凡（仲恺）律师事务所，惠州市生态环境局法规科梁文静已经将建议发表在《中国环境报》。他向南方周末记者介绍，自己从基层实践出发，围绕排污许可管理，环评批复后建设主体变更、转让等规定提交了建议，“法典属于上位法，如果地方性法规和上位法冲突，后续地方法规还要修订。针对实践中呼声较大的部分问题，希望法典草案能进一步完善”。
自然之友正围绕环境公益诉讼等专题组织讨论、整合建议，计划于近期提交。方园希望法典中明确规定禁止在居民住宅区或商住综合楼新建噪声较大的商户（比如有歌手驻唱的酒吧等），已经有酒吧的居民住宅区，应对使用扩音器等噪音设施进行监测和监管。
《成都》的曲调夜夜回响，方园希望，“直到所有的灯都熄灭了”之前，自己也能睡个好觉。
（方园为化名）
南方周末记者 林方舟 黄思琪 南方周末实习生 李嘉睿
责编 汪韬
